Proposition de loi :

DROIT AU REVENU DES AGRICULTEURS

Depuis plusieurs mois, les agriculteurs français et européens ont été confrontés à une dégradation rapide des prix d’achat de leur production. Les structures agricoles de toutes tailles, et plus particulièrement les exploitations familiales, en zones de montagne ou à handicap, se sont retrouvées dans l’impasse, avec des pertes de revenus sans précédent.


9 avril 2010

Cette situation, aux conséquences dramatiques pour les familles d’exploitants, gageant l’avenir de nombreuses filières de production en France et en Europe, remet en cause la présence agricole sur nos territoires. Elle a contraint les éleveurs à engager des luttes importantes, et parfois spectaculaires, pour demander une régulation efficace des marchés, et une juste rémunération de leur production au regard des coûts de production.

Ces exigences fondamentales ne peuvent être déliées des profonds bouleversements intervenus ces derniers mois dans les politiques publiques agricoles tant sur le plan européen avec la Politique Agricole Commune (PAC), qu’à l’échelle des États.

Le cas des éleveurs laitiers, qui a récemment retenu l’attention médiatique, est révélateur d’une situation de crise extrême, où la volatilité des prix d’achat sur les marchés met en péril des dizaines de milliers d’exploitations agricoles.

La filière laitière : un cas exemplaire des conséquences de la dérégulation.

En premier lieu, l’accord du « bilan de santé » de la Politique Agricole Commune, conclu sous présidence française par les ministres européens de l’agriculture le 20 novembre 2008, a confirmé le choix de libéraliser le secteur laitier en abandonnant les derniers instruments de régulation. Un de ses axes entérinait la sortie sur 5 ans des quotas laitiers avec une augmentation progressive de 1 % par an des quotas sur la période.

À de multiples reprises, ce choix de sortie du système des quotas laitiers a été contesté car il marquait l’abandon d’un des derniers outils d’action existant sur l’offre, permettant de limiter les fluctuations brutales des prix sur ce marché agricole. Mais, au final, la décision prise par les 27 ministres a suivi les attendus de la Commissaire Européenne à l’Agriculture et au Développement rural, Madame Mariann Fischer Boel, qui déclarait : « il faut laisser de la place au jeu du marché » et « s’habituer à un monde sans quotas ».

Dans la suite des arbitrages rendus au plan européen, Michel Barnier, alors ministre de l’Agriculture et de la Pêche, a précisé les modalités d’application française de cet accord. Il a opéré un certain rééquilibrage des aides de la PAC au profit des éleveurs, notamment par l’introduction d’un soutien direct à l’herbe. En mars 2009, lors des débats parlementaires qui suivaient la présentation de ce projet, le ministre réaffirmait le caractère irréversible à ses yeux de la décision de sortie des quotas, tout en précisant qu’il s’agissait désormais d’« accompagner la filière laitière jusqu’à cette échéance » et qu’il ne fallait pas « qu’un détricotage des quotas » se fasse « sans précaution ». Dans le même temps, confronté à la plongée des prix du lait, il annonçait la décision de geler l’augmentation prévue de 1 % des quotas pour la campagne 2009.

Des dispositions nationales qui ont renforcé la domination des fournisseurs et des distributeurs.

Dans le même temps, les modalités de fixation des prix du lait ont été remises en cause par l’adoption successive de la loi du 3 janvier 2008 pour le « développement de la concurrence au service des consommateurs » et de la loi du 4 août 2008 « de modernisation de l’économie ». L’ensemble des dispositions législatives introduites par ces textes ont considérablement affaibli les producteurs dans leur négociation interprofessionnelle sur les prix du lait, en éliminant tout cadre contraignant dans la négociation commerciale entre producteurs, transformateurs et distributeurs.

En laissant les mains libres aux industriels et opérateurs de la grande distribution dans la fixation des prix avec les producteurs, et dans un contexte de baisse de la demande de lait, toutes les conditions étaient réunies pour précipiter la chute des prix d’achat. Ainsi, après les baisses consenties au dernier trimestre 2008 et au premier trimestre 2009, les prix d’achat annoncés pour le second trimestre 2009 de façon unilatérale par les industriels, à hauteur de 210 euros les 1 000 litres en moyenne, constituaient une véritable provocation pour toute la profession agricole. D’autant plus que les prix de vente au consommateur affichaient une hausse de 13,4 % sur deux ans.

Sous la pression des éleveurs, le ministre annonçait la mise en place le 19 mai 2009 d’une mission de médiation « pour faciliter les discussions privées sur le prix du lait », mais seule était réaffirmée la possibilité offerte au Centre National Interprofessionnel de l’Économie Laitière (CNIEL) de proposer des indices de prix. Le CNIEL se voyait également assigné la mission de réfléchir à la mise en place de « bonnes pratiques contractuelles » pour améliorer les relations commerciales des industriels avec les producteurs. Ce choix politique non contraignant n’a donc pas remis en cause la pleine liberté accordée aux industriels dans la contractualisation avec les producteurs.

C’est sur cette base, que les acteurs de la filière, réunis par le ministère une nouvelle fois le 3 juin 2009, s’accordaient sur un prix moyen du lait à 280 euros les 1 000 litres pour la fin de l’année 2009, bien en deçà des coûts de production estimés.

Soumis à cet accord, les producteurs laitiers n’ont pas manqué de réagir en demandant un prix du lait rémunérateur.

Suite au remaniement ministériel, Bruno Le Maire, nouveau ministre de l’Alimentation, de l’Agriculture et de la Pêche, confirmait l’absence de nouvelles mesures du gouvernement pour assurer un prix d’achat rémunérateur pour les producteurs laitiers français dans le cadre des conclusions de la réunion de la filière laitière du 15 juillet 2009. En effet, les deux problématiques centrales pour sortir la filière laitière de cette crise majeure étaient tout simplement évacuées : aucune précision n’était apportée concernant l’engagement de la France au niveau européen sur le maintien des quotas laitiers et sur une véritable maîtrise publique de la production et des marchés.

Les seules pistes avancées concernaient : la poursuite du travail de l’observatoire des prix et des marges, l’approfondissement de la contractualisation au sein de la filière, et la mise en place de deux missions confiées au Conseil National de la Consommation sur l’éventualité d’un nouvel étiquetage des produits laitiers et au Conseil Général de l’Agriculture, de l’Alimentation et des Espaces Ruraux sur les modalités « d’amélioration de la compétitivité de la production et de la transformation laitière ». Les termes même de cette mission traduisent clairement que le choix a été fait d’éliminer les structures agricoles non-concurrentielles au prix de référence du marché mondial pour ouvrir la voie de la libéralisation totale du marché.

Pour les producteurs, en particulier les plus fragilisés ou nouvellement installés, en zone de handicap, ou sur des exploitations familiales, ces ultimes annonces n’ont fait que confirmer la volonté d’abandon au marché de toute une partie de la filière laitière française. Sommés de faire profil bas ou de disparaître face à la plongée des prix du lait, ils se sont mobilisés pour exiger de nouvelles réponses politiques. La colère paysanne montante, et les manifestations parfois spectaculaires des producteurs, structurées à l’échelle européenne, ont conduit le ministre à faire un tour d’Europe dans la précipitation pour convoquer un Conseil extraordinaire des ministres européens de l’agriculture chargé de prendre les mesures de régulation qui s’imposent.

Malheureusement, au sein du Conseil, la plaidoirie des plus libéraux réclamant « davantage de libéralisation du marché laitier », et demandant de « s’ajuster à un monde sans quotas » n’a pas cessé. C’est oublier que l’ajustement dont il est question revient à sceller le sort de dizaines de milliers d’exploitations en France et en Europe. Au lendemain de ce rendez-vous du 5 octobre, les mesures proposées pour répondre aux attentes des agriculteurs mobilisés étaient tout simplement inexistantes.

Dans la continuité de ce refus, un groupe rassemblant les ministres de l’agriculture de 21 pays, soumettait à la réunion du Conseil des ministres du 19 octobre le déblocage d’une enveloppe de 300 millions d’euros pour venir en aide aux producteurs, sur les 600 millions annoncés. Ce sont au final 280 millions d’euros qui seront débloqués à l’échelle européenne, soit une aide de 600 à 1 000 euros pour des paysans qui perdent 100 à 200 euros par jour.

En réponse à la situation des éleveurs laitiers en France, les seules mesures d’urgence prévues par le gouvernement avec l’avancement du paiement des aides directes de la PAC, l’allègement des annuités d’emprunt, le remboursement différé des prêts bancaires contractés, ou le report de cotisations sociales à la Mutualité Sociale Agricole, pour une enveloppe nouvelle de 30 millions d’euros, apparaissent notoirement insuffisantes. Il s’agit d’une réponse à contretemps, avec des soutiens au coup par coup, qui sert plus de palliatif que de réelle garantie pour le maintien des exploitations à moyen et long terme.

Une crise « de revenus » qui touche toutes les productions.

Au-delà du cas d’école que représente la libéralisation des marchés pour la filière laitière, l’ensemble des productions agricoles du secteur de l’élevage jusqu’à la production de fruits et légumes, continuent à être soumises à des baisses de prix majeures consécutives à la suppression des outils de régulation européens et nationaux et à la liberté accordée aux fournisseurs et aux distributeurs dans la fixation des prix d’achat. Cette orientation politique irresponsable conditionne l’avenir de toute notre agriculture, et par conséquent de l’emploi et de la vie sur nos territoires ruraux.

Ainsi, avec une baisse de 50 % de leurs revenus en deux ans, et des cours aujourd’hui au plus bas, les éleveurs bovins allaitants sont maintenus dans une situation proche de la rupture. Ils doivent à leur mobilisation et à leur pression continue d’avoir obtenu dans le cadre des arbitrages nationaux du bilan de santé, après de si longues années d’attente, un engagement plus en leur faveur de la part des bénéficiaires historiques de la PAC. Mais ce rééquilibrage a laissé de côté la question des prix agricoles de leur production, tandis qu’ils subissent aujourd’hui les contrecoups de la Fièvre Catarrhale Ovine (FCO), et du découplage progressif des aides directes dont ils bénéficiaient. Au final, là aussi, le devenir des exploitations de bassins de production comme le grand Massif-Central n’est pas assuré.

Pour la filière ovine, le constat est sensiblement le même, mais se trouve exacerbé par des décennies de recul de la production nationale. C’est la conséquence d’une part de l’accord de 1980 qui a ouvert les frontières européennes aux importations massives en provenance de Nouvelle-Zélande avec des exigences sanitaires et des garanties de qualité très différentes, et d’autre part du découplage des aides communautaires au secteur ovin. La grande distribution continue de profiter de ces décisions inacceptables pour peser sur les cours de la viande française au détriment de nos éleveurs. Cette situation est d’autant plus scandaleuse qu’elle fait payer à ces derniers les efforts colossaux consentis sur la traçabilité et la qualité avec une production labellisée dans de nombreuses régions.

La filière porcine connaît des cours historiquement bas, avec des prix voisins d’un euro le kilo fin octobre. Depuis deux ans, les éleveurs ont subi des hausses importantes des coûts liés à l’alimentation animale, et le différentiel entre les prix d’achat et les coûts de production ne cesse de se creuser. Dans un contexte de baisse de la demande, de croissance des importations, et de pression toujours plus forte de la grande distribution, seuls des prix rémunérateurs sont à même de garantir l’avenir des productions porcines, notamment celles avec une reconnaissance de qualité, labellisée ou de montagne.

Pour le secteur des grandes cultures, après l’envolée des prix de 2007 et début 2008, conséquence notamment de la spéculation sur les marchés internationaux, le recul des prix est spectaculaire. La tonne de blé se négocie aujourd’hui autour de 110 à 120 euros alors qu’elle s’échangeait à plus de 260 euros fin 2007. Ces fluctuations brutales, aux effets dramatiques sur la situation alimentaire mondiale, impactent fortement le tissu d’exploitations céréalières de petite et moyenne taille, comme en Aquitaine, Midi-Pyrénées ou en Auvergne où les revenus sont bien inférieurs aux grandes zones de production du Nord de la France.

Pour le secteur de la viticulture, la crise est structurelle. Les producteurs réclament avec force le maintien de prix rémunérateurs, ainsi que le soutien de la PAC à travers une aide à l’hectare sous la forme de Droit à Paiement Unique (DPU). Et pour cause, les prix du vin se situent aujourd’hui au même niveau qu’en 1985, tandis que les marges de la grande distribution progressent et dépassent souvent les 35 %. La libéralisation des marchés du vin promue par l’Union Européenne avec la réforme de l’organisation commune des marchés (OCM) du vin, la suppression des outils de gestion des marchés, les multiples plans d’arrachage, et le recul de l’intervention publique n’ont d’autre objectif que d’accélérer la concentration des exploitations et du secteur coopératif, pour mieux les amener à une concurrence sans protection sur le marché mondial. Pourtant cette composante essentielle de l’agriculture française représente 14 % de la valeur de la production agricole nationale avec 800 000 emplois. Elle tient le premier rang au titre des exportations agricoles. Le désespoir porte aujourd’hui plus que jamais un nom pour les viticulteurs : la cessation d’activité. 50 % des vignerons ont disparu depuis 20 ans dans le principal bassin de production du midi de la France. Cette érosion se poursuit à un rythme accéléré, mettant en péril tout le maillage d’actifs du secteur vitivinicole sur les territoires.

De son côté, la filière fruits et légumes française a connu cet été une crise majeure avec des cours des principaux produits très inférieurs à la moyenne hebdomadaire des cinq dernières années, selon les indicateurs du Service des Nouvelles du Marché (SNM). Le revenu des producteurs continue à chuter alors que se pose directement la question du maintien à court terme de milliers d’exploitations. L’érosion du nombre d’exploitations agricoles de la filière fruits et légumes se poursuit à un rythme soutenu, en lien direct avec la croissance des importations des pays tiers aux exigences sociales, environnementales et sanitaires bien inférieures. Comme cela était prévisible, en éliminant tous les outils d’encadrement des marchés et des prix, en excluant toute référence aux clauses de sauvegarde, aux principes de préférence communautaire et de souveraineté alimentaire, la réforme de l’OCM dans le secteur des fruits et légumes de 2007 promeut de fait les importations, et pousse les exploitants à l’abandon de leur production. À titre d’exemple, la part des quantités importées de légumes dans la consommation française ne cesse de croître, atteignant 39 % en 2008. Seule est prise en considération la logique financière des grands opérateurs économiques dans ce secteur, qui cherchent à disposer de coûts de production et de prix d’achat toujours plus bas. L’annonce de l’intention de procéder au recouvrement des 500 millions d’euros d’aides accordées aux producteurs sur la période 1992-2002 au titre des « plans de campagne », conformément aux exigences de la décision de la Commission du 28 janvier 2009, a été perçue comme une provocation. Elle est en effet inacceptable.

Pour faire face à la dégradation spectaculaire de la rémunération du travail des producteurs, directement imputable à la libéralisation des marchés, pour éviter que les producteurs, et particulièrement les moins « compétitifs » au sens du marché, ne sombrent dans les mois à venir dans le gouffre qui se profile et décident d’arrêter leur production, les mesures politiques doivent agir sur les véritables déterminants de la crise.

En réponse à ces besoins, la présente proposition de loi vise à proposer différents outils pour assurer des objectifs de rémunération du travail et de viabilité pour les exploitations.

Agir pour garantir des prix rémunérateurs pour tous les producteurs.

Nous proposons que l’observatoire des prix et des marges, créé en mars 2008 et qui peut s’appuyer sur les services de la Direction Générale de la Concurrence, de la Consommation et de la Répression des Fraudes (DGCCRF), ait son existence reconnue et ses missions renforcées, notamment à travers un suivi précis des prix et des marges au niveau de chacun des acteurs des filières : producteurs, transformateurs-fournisseurs, et distributeurs. Ce suivi doit également s’attacher à analyser les prix et les marges des différents types de produits, en fonction des territoires (zone de montagne ou à handicap par exemple) ou des spécificités et signes d’identification de la qualité et de l’origine des productions. Cet observatoire pourra également proposer à l’autorité administrative la mise en œuvre d’un coefficient multiplicateur en période de crise conjoncturelle (article 1er).

Les ministres chargés de l’économie et de l’agriculture fixent les modalités d’application du coefficient multiplicateur, après consultation des représentants du monde agricole (article 2).

Nous proposons d’établir un prix minimum indicatif pour chaque production, défini par l’interprofession compétente, et qui pourrait s’appuyer sur une concertation au sein de l’établissement national des produits de l’agriculture et de la mer, FranceAgriMer. Ce prix minimum indicatif, prenant en compte l’évolution des charges de production et des revenus des producteurs, serait revu régulièrement et pourrait servir de levier dans la négociation pour la contractualisation (article 3).

Enfin, nous souhaitons la mise en place d’une conférence annuelle par production regroupant l’ensemble des acteurs des différentes filières, fournisseurs, distributeurs et producteurs en élargissant le champ de la représentativité syndicale agricole (Fédération Nationale des Syndicats d’Exploitants Agricoles, Jeunes Agriculteurs, Coordination Rurale, Confédération Paysanne, Mouvement de Défense des Exploitations Familiales). Cette conférence annuelle donnerait lieu à négociation interprofessionnelle sur les prix, et à définition d’un niveau de prix d’achat plancher aux producteurs (article 4).

Mettre en place un dispositif réactif d’alerte pour la mise en œuvre de mesures d’urgence.

Pour faire face aux fluctuations conjoncturelles et brutales des prix sur les marchés, le Gouvernement doit d’abord pouvoir répondre de façon réactive aux difficultés de trésorerie des exploitations pour les sauver de la faillite. En effet, les délais actuels qui existent entre la connaissance des difficultés, leur prise en compte par le Gouvernement, la définition de mesures et de soutiens d’urgence, leur mise en œuvre et le versement des aides aux exploitants, se révèlent extrêmement longs. Ce n’est que plusieurs mois après le constat de crise, alors que les trésoreries des exploitations sont exsangues et que de nombreuses exploitations ont cessé définitivement leur activité, que le bénéfice des mesures d’urgence est perçu par les producteurs.

La capacité de réactivité des pouvoirs publics face à la volatilité et aux fluctuations incessantes de marchés libéralisés est donc à revoir profondément. Il en va du maintien du tissu agricole productif dans notre pays, comme dans tous les autres pays européens. Sur la base d’un principe similaire aux mécanismes à la disposition des pouvoirs publics dans le cadre de la gestion des calamités agricoles, nous proposons d’institutionnaliser la mise en place d’un « avis d’alerte économique et social » de l’interprofession agricole à destination du Gouvernement. Ce dispositif d’alerte économique et social serait notamment consécutif au franchissement d’un plancher d’équilibre défini préalablement par la Conférence annuelle des prix (article 5).

Suite à la transmission de cet avis, le Gouvernement serait chargé de proposer, après concertation avec l’ensemble des organisations syndicales représentatives, des mesures d’urgence appropriées. Considérant les 360 milliards d’euros de garanties apportées par l’État au secteur bancaire privé sans contrepartie, nous proposons que les mesures d’urgence assurent automatiquement une mise à contribution du secteur bancaire, sous la forme de modalités appropriées aux besoins des exploitations. Le secteur assurantiel et la mutualité sociale agricole seraient également mis à contribution (article 6).

Pour un engagement de la France en faveur d’une politique agricole européenne régulatrice.

Nous souhaitons que la France agisse au sein du Conseil européen et auprès de la Commission européenne pour la promotion de toutes les mesures susceptibles de garantir des prix rémunérateurs pour les productions : mise en place d’un prix minimum indicatif, activation des dispositions concourant à appliquer concrètement le principe de préférence communautaire, mise en œuvre de clauses de sauvegarde notamment. Elles auraient pour triple objectif de garantir un prix rémunérateur pour les producteurs, d’éviter les distorsions de concurrence et les importations déloyales et inutiles, et d’assurer une relocalisation des productions au plus près des bassins de consommation (article 7).

Nous proposons également que la France agisse pour de meilleurs outils de régulation, notamment à travers le maintien ou la création de quotas pour certaines productions, et la réactivation des outils de stockage public pour gérer les surplus de production (article 8).

Enfin, considérant l’explosion du nombre de personnes souffrant de la faim dans le monde, plus d’un milliard d’individus aujourd’hui ; considérant l’absence de volonté des institutions internationales d’offrir les moyens nécessaires à la conduite de politiques publiques agricoles internationales et régionales, seules garantes du développement agricole, de la souveraineté alimentaire des peuples, et de l’autosuffisance alimentaire ; considérant la dégradation continue de la situation alimentaire mondiale, et notamment les difficultés du programme alimentaire mondial (PAM) pour financer l’achat de produits alimentaires comme le lait pour satisfaire les besoins nutritionnels des enfants ; considérant que les pays européens versent désormais une contribution sous forme financière, plutôt que de surplus agricoles, et que la nourriture actuellement fournie aux enfants dans les distributions d’aide alimentaire est carencée, notamment faute de lait dont le coût est trop élevé, nous proposons que la France agisse pour la réactivation du programme européen d’aide alimentaire. En effet, le constat est particulièrement cruel et aberrant pour ces populations, quand, en Europe, le spectre de la surproduction est avancé pour justifier la baisse des prix du lait alors que dans le même temps la planète a si faim (article 9).

L’article 10 prévoit les dispositions financières relatives à l’application de la présente proposition de loi.

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